広がる先住民族の闘いと深まる先住権思想⑫
民族自決原則の新たな段階を画す
堀込 純一
Ⅳ 闘いは国際組織にも波及
（１）先住民の権利確保に先鞭をつけたＩＬＯ
国際機関で先住民のために早くから活動してきたのは、ＩＬＯ（国際労働機関）である。ＩＬＯは、第一次世界大戦後、国際連盟とともに作られた。ＩＬＯは創設以来、先住民の権利を守る活動を行なっており、劣悪な労働条件を押しつけられた先住民族を、労働者の権利の観点から保護の対象とした。
１９２１年に「原住民労働者（native labour）」にかんする報告書を作成し、１９２６年に彼らを保護するための国際基準の設定を目的とする専門部会が設けられ、その結果、１９３６年に「先住民労働者雇用契約条約」（第６４号条約）、「先住民労働者刑罰条約」（第６５号条約）が、次々と採択された。
第二次世界大戦後も、専門部会の活動が再開され、１９５７年のＩＬＯ総会で、「独立国における先住民並びに他の種族民の保護及び統合に関する条約」（第１０７号条約）と「同勧告」（第１０４号勧告）が採択された。１０７号条約の題名は、労働省編『ＩＬＯ条約・勧告集』では、「独立国における土民並びに他の種族民及び半種族民の保護及び同化に関する条約」と訳されている。そして、その前文で、「……多数の独立国には、土民並びに他の種族民及び半種族民で、まだその国の共同社会に同化されず、かつ、自己の社会的、経済的又は文化的事情のためその国の他の構成員が享有している権利及び利益を十分に受けることができないことを考慮し、／……／この問題に関して一般的国際基準を採択することが、関係住民（＊先住民族などのこと）の保護、それぞれの国の共同社会への漸進的同化並びにその生活条件及び労働条件の改善を確保するための活動を容易にすることを考慮し、／……」（P.447）１０７号条約を採択するとした。この段階に見られる考え方は、未だに同化主義と保護主義の立場からのものである。
（２）当初は鈍い国連の取り組み
第二次世界大戦後、国際連合における先住民に関する取り組みは、必ずしも順調なものではなかった。そもそも国連憲章の作成においても、アメリカ・イギリスは民族自決宣言を謳うことに消極的であった。ソ連は民族自決原則を明記することを要求したが、それは西側帝国主義に打撃を与えるために植民地解放勢力を利用するというのが実情である。
１９４５年６月に署名され、１０月に効力が発生した「国際連合憲章」は、その第１条（目的）の第１項で「国際の平和及び安全」を掲げ、第２項で「人民の同権及び自決の原則（for the principle of equal rights and self-determination of peoples）の尊重に基礎を置き諸国間の友好関係を発展させること……」とした。第２項では、諸国間の友好関係を発展させる基礎が、人民の同権と「人民（民族）の自決」の原則にあるとしたのである。
国連憲章の作成過程においては、主導的な大国の間で、種々の駆け引きと妥協が行なわれたようである。これを踏まえて、『コマンテール国際連合憲章』㊤（東京書籍 １９９３年）は、人民（民族）自決の原則について、「結論として、国連は次のような考え方に達しているといえよう。自決は、反植民地主義的、反新植民主義的また反人種差別的原則、あるいは、外国による抑圧に対する自由の原則と考えられている。しかし、この原則は、主権国家の中に生活するマイノリティーズまたは民族の権利はカバーしない……。最後に、自決と人権の関係は、漠然とした、かなりあいまいに、真のダイナミズムを欠くように理解されている。」（Ｐ.113）と評している。
つまり、帝国主義に抑圧・支配された植民地などの解放を促進するが、帝国主義国内や、抑圧的大国内の先住民の解放については、極めて不十分である―というのである。
その後、「民族（人民）自決権」に基づく国連活動は、大別して二つの流れになったと思われる。一つは、「植民地解放」の流れと、もう一つは「人権保障」の流れである。
前者は、１９５２年の国連総会の決議６３７において、「人民（peoples）および国民（nations）の自決権は、すべての基本的権利の完全な享有にとって不可欠である」と、再び確認された。実際、第二次世界大戦後は、嵐のような解放闘争で植民地が次々と独立した。
特に１９６０年は「アフリカの年」とうたわれ、この年だけでアフリカの１５カ国が国連に加盟した。国連はこれに呼応して、１９６０年１２月の国連第１５回総会で、「植民地独立付与宣言」（決議１５１４）を発し、「すべての人民は自決の権利をもち、この権利によって、その政治的地位を自由に決定し、その経済的、社会的及び文化的発展を自由に追求する。」（『国際条約集１９９８』有斐閣 Ｐ.54）と、強調している。
さらに、１９７０年１０月の国連総会は、「友好関係原則宣言」（決議２６２５）を採択し、すべての国は、（a）諸国間の友好関係及び協力を促進するため、（b）植民地主義の迅速な終了を実現するために、国際連合に援助を与える義務を有するとしている。
民族（人民）自決原則のもう一つの流れは、同じ１９６０年代、「国連のもうひとつの重要な分野であった『人権保障』において、政治的原則ではなく、人権の基礎たる法的権利と位置づけられることになった。」（上村英明著「日本の先住民問題と国際政治」―『マイノリティの国際政治学』有信堂 ２０００年 Ｐ.215）のである。
国連の６つの主要機関の一つである経済社会理事会は、１９４６年、その下に人権員会を設置し、４８年に人権の基本文書として、「世界人権宣言」を採択する。そして、これを法的効力をもつ人権条約として具体化するための作業を開始する。その結果、１９６６年１２月、「１ 経済的、社会的及び文化的権利に関する国際規約」（いわゆるA規約）「２ 市民的及び政治的権利に関する国際規約」（いわゆるB規約）「３ 市民的及び政治的権利に関する国際規約の選択議定書」の３つの条約から成る「国際人権規約」を採択する。（日本は１９７９年６月６日に国会承認、８月４日に公布）
権利は個人のものであるという欧米的考え方から、「世界人権宣言」も個人的権利として規定したものであり、「国際人権規約」もまた個人的権利から構成されている。これに対し、アジア・アフリカ諸国は、「民族自決権」の明記を強く要求し、「国際人権規約」１、２のそれぞれの第１条に、「植民地独立付与宣言」の第二段落と同じ、次の文言が記された。すなわち、「第１条 １ すべての人民は、自決の権利を有する。この権利に基づき、すべての人民は、その政治的地位を自由に決定し並びにその経済的、社会的及び文化的発展を自由に追求する。」と。
もう一つの「人権保障」の流れにおいては、とりわけ、北米などの先住民自身の闘いと国連への働きかけが大きな役割を果たした。
（３）北米先住民が国際活動を切り開く
アメリカやカナダなどの先住民の闘いの広がりの中で、国連に対する働きかけも強められる。
こうした活動の一つとして、「国際インディアン条約評議会（International Indian Treaty Council,ＩＩＴＣ）」の闘いがある。
ＩＩＴＣは、「ウンデッドニー占拠」の闘いで、腐敗した既成の部族政府に対抗して闘っていた頃の１９７４年６月、米国サウスダコタ州のスタンディング・ロック保留地で開催された国際インディアン条約会議（９７部族、約３０００人の先住民代表が結集）を契機に結成された組織であり、この国際会議はＡＩＭ（アメリカン・インディアン・ムーブメント）が呼びかけたものである。
会議では、「『独立継続宣言』……を採択し、アメリカ先住民が過去において合衆国と締結した三七一の条約による権利を国際的に訴える方法を検討した。その結果、国際インディアン条約評議会（ＩＩＴＣ）がニューヨークに設立され、国連で先住民の参加を確保し、南北アメリカと太平洋諸島の先住民の人権と自決を促すことを目指した。」（内田綾子著『アメリカ先住民の現代史』 Ｐ.99）のであった。
１９７６年６月には、サウスダコタ州ヤンクトン・スー族保留地でＩＩＴＣ第二回大会が開催され、５００人以上の先住民が結集し、保留地における水利権や採鉱権など資源の管理をめぐる声明が検討された。
ＩＩＴＣは、１９７７年９月、スイス・ジュネーブの国連欧州本部で開催された「南北アメリカ大陸における先住民差別に関する国際ＮＧＯ会議」に代表を送り、南北アメリカ１５カ国から集った６０以上の先住民部族とともに人権問題を訴えた。また同年には、ＩＩＴＣは、国連経済社会理事会のＮＧＯ諮問団体として、初めて認められた。
先住民の国際連帯運動を推進したもう一つの団体は、「世界先住民族評議会（ＷＣＩＰ）」である。ＷＣＩＰは、１９７５年にカナダのブリテッシュ・コロンビア州ポートアイランドで、シュスワップ族のジョージ・マニュエルらによって結成された。
ジョージらは、１９７１年、カナダの先住民政策が弱かったので、オーストラリアやニュージーランドを視察し、アポリジニー族やマオリ族との交流を深めた。また、１９７２年６月には、スウェーデンのストックホルムで開催された国連人間環境会議に、カナダ政府の顧問として参加し、北欧のサーミ族や、グリーンランドのイヌイット族とも交流した。この中で国際連帯運動の重要性を強く自覚し、それを模索するようになる。そして、前述のようにＷＣＩＰが結成された。ＷＣＩＰに参加したのは、南北アメリカや北欧の諸国の先住民組織が多い。
１９７７年のＷＣＩＰの第二回ストックホルム総会では、先住民族の普遍的な権利宣言の起草が提案された。
しかしながら、「『世界先住民族評議会』は、もともと政府との関係の強い先住民族が参加していたこともあり、内部対立の先鋭化によって、１９９６年には解散に追い込まれた。それでもこの国際組織を使って、世界各地の多くの先住民族組織やその活動家が国連という国際機関で権利を主張する経験を積み、連帯の必要性を実感できたことも、事実である。」（『アメリカ先住民を知るための６２章』明石書店 ２０１６年 Ｐ.184～185）と言われる。
現実に、先住民活動家の活躍を物語る逸話がある。国連の経済社会理事会の下に「パーマネント・フォーラム」（正式名は「先住民問題を考える常設機関」）があるが、２００７年５月、ここに各国の先住民族のグル－プが集まり、「国連先住民族権利宣言」の採択に力を尽くそうと誓い合った。同宣言の採択にはアフリカ諸国が難色を示していたが、「パーマネント・フォーラム」の議長のビクトリア・タウリ＝コープス（フィリピンの女性）に率いられたリーダー達がアフリカ諸国を懸命に説得し、ついに宣言は採決されたのであった。
（４）先住民族の自決と人権の発展に乗り出す国連
国連の主要機関の一つである経済社会理事会（他の機関は、総会、安全保障理事会、信託統治理事会、国際司法裁判所、事務局である）の下には、機能委員会の一つである人権委員会（Commission on Human Rights）がある。その「人権委員会」の下部組織である「差別防止・少数者保護小委員会」（「人権小委員会」に略。１９９９年から「人権促進保護小委員会」に改称）では、１９７１年に、エクアドルの専門家ホセ・マルチネス・コーヴォらによって、先住民族に対する差別研究がおこなわれ始める。この頃から、国連の従来の姿勢が次第に転換するようになって行く。
１９８２年に、先住民作業部会（Working Group on Indigenous Populations：WGIP）が「人権小委員会」の下に設置され、先住民の権利について検討され、１９８５年から同作業部会で、「国連先住民族権利宣言」の草案作成が開始された。この「WGIPの注目すべき点は、国連機関の中で初めて、国連との協議資格をもたないNGOや先住民族組織の代表に参加が認められており、先住民族も各国政府代表もオブザーバー資格しか与えられておらず対等の地位におかれたことである。それゆえWGIPの議論に基づいて作成された草案は、先住民族の声を多く反映しており、１９９４年に国連人権委員会差別撤廃・少数者保護小委員会において無修正で採択」（『考えよう 先住民族と法』―第１章「国連宣言」Ｐ.16〔小坂田裕子氏執筆〕）されたのであった。
採択された草案は、人権委員会に提出された。だが、人権委員会の作業部会（先住民族の権利宣言草案作業部会）は１１年間にわたってその草案を検討したが、なかなか合意には至らなかった。それには理由があった。「人権小委員会」は、国際法の専門家から成る組織であり、政府の代表ではなく、個人の資格で委員として参加している。その意味では、人権小委員会は独立性と専門性が高い組織である。これに対して、人権委員会は政府代表で構成されている組織である。そのため、ここでは政府の意向がより強く反映され、政治的な駆け引きが繰り返され、なかなか合意にいたるのが難しかったのである。
そこで２００６年２月、人権委員会の作業部会の議長（ペルー大使）が、議長権限の行使に踏み切った。すなわ、合意にいたっていない部分について、議長のイニシアティブで妥協案を作り、それと合意済みの部分とを合わせ、議長提案を作成して、人権委員会に提出したのである。
ところが、草案提出直後に、人権委員会そのものが廃止されるという事態が出現する。人権委員会は、以前から人権問題を検討するというよりも極めて政治的な思惑の強い行動をしているとの批判があったことと、人権委員会構成国で自国内に大きな人権問題を抱えている国があることなどで、全体的に人権委員会への信頼が崩れつつあったためである。
新たに組織された人権理事会は、構成国を５３カ国から若干減らし４７カ国とし、しかも、国内で人権侵害を行なっている国はメンバーにはなれない原則（建前上）が打ち出された。新設された人権理事会で、草案は賛成多数で採択され、国連総会へ送付された。２００７年９月１３日、国連総会はこの案を圧倒的多数で採択した。
（５）各地の闘いを促進する国連の先住民権利宣言
世界各地の先住民の闘いと連帯が強まる中で、ＩＬＯでも思想的な変化が生じる。すなわち、１９８９年６月２７日、ＩＬＯ総会第７６会期において、「独立国における先住民及び種族民に関する条約」（第１６９号）が採択されたのである。かねてＩＬＯは、国連の当該機関や諸国先住民との交流活動や意見交換を通して、成果を積み重ねてきた。
１６９号条約は、その前文で、「……初期の基準の同化主義的傾向を除去するため、この主題に関する新しい基準を採用することが適当となった……」（『先住民族の権利』論争社 ２００２年 Ｐ.69）と述べている。ＩＬＯは、明らかに従来の同化主義・保護主義を払しょくしたのである。
２００７年９月１３日、ようやく国連第６１回総会において、「先住民の権利に関する国際連合宣言」（略称―「国連先住民権利宣言」）が、賛成１４３、反対４、棄権１１で、採択された。日本は、民族自決権は主権国家の領土主権を害さないという解釈と、集団的権利は認めないという態度でもって、賛成した。反対したアメリカ・カナダ・オーストラリア・ニュージーランドも、２０１０年までに賛成に転じた。
国連先住民権利宣言は、その前文で、次のように述べてこの宣言を発したとしている。
……全ての人民が、異なることへの権利、自らを異なると考える権利、及びそのような者として尊重される権利を有することとともに、先住民族（indigenous peoples）が他の全ての人民と平等であることを確認し、……／先住民族が、その権利の行使において、いかなる種類の差別からも自由であるべきことを再確認し、／先住民族が、とりわけ植民地化及びその土地、領域、資源の剥奪により、特に自らの必要と利益に従って発展する権利を行使することを妨げられ、その結果として歴史的不正義に苦しんでいることを懸念し、……（『国際条約集２０１９』有斐閣）
ＩＬＯ１６９号条約（以下、Aと表記）も、国連先住民権利宣言（以下、Bと表記）も、ＩＬＯと国連の当該機関の密接な交流と連携の下で作成されたので、次のような分野で先住民としての権利をもつことで共通している。すなわち、①先住民族の権利主体として、個人のみなでらず集団にも認めたこと、②文化的宗教的伝統と慣習、③歴史、言語、教育などの復興・発展、④労働、職業訓練の確保、⑤社会保障と医療・保健サービス、⑥土地・資源へのかかわり、⑦先住民どうしの国境を越えた交流と協力―などである。
なかでも⑥の土地・資源とのかかわりは、先住民の生活全般の基礎であり（先住民に限らないが）、極めて重要である。実際、各地の先住民の闘いの中でも粘り強く闘われ、先住権を積み重ね、その内容を広げてきたものである。それは、Bの第二八条【土地、領域、資源の回復を求める権利】で、「１ 先住民族は、自らが伝統的に所有し、又は占有し、若しくは使用してきた土地、領域及び資源であって、自由な、事前の、かつ情報に基づく同意なしに没収され、奪われ、占有され、使用され又は損害を被ったものに対して、原状回復を含む手段により、又はそれが可能でない場合には正当、公正かつ衡平な補償の手段により、救済を受ける権利を有する。」と、闘いの成果を示すものである。今後の闘いの如何により、より「原状回復」へ接近する可能性をもつものである。
また、①の「集団的個人的権利」は、北米の先住民が懸命に闘い勝ち取った権利であり、貴重な成果である。Bでは、真っ先に「第一条【人権の享有】先住民族は、集団又は個人として、国際連合、世界人権宣言及び国際人権法において認められた全ての人権と基本的自由を完全に享有する権利を有する。」としている。権利は一般的には欧米では、個人を主体とするが、第二次世界大戦後の先住民の闘いの前進により、権利は個人のみならず集団においても主体とされるようになったのである。
さらに、⑦先住民どうしの国境を越えた交流と協力が明記されたことである。人民を国家統制に縛り付け、国家を至高のものとする専制主義や独裁国家の支配に抵抗する一手段となるであろう。これは、国民国家の塀を低くし、国家を廃絶・死滅させる闘いにとって、有益なものである。これはまた、Bの第三〇条でいう、先住民の土地での軍事活動禁止と結合するとさらに威力を発揮する1)。すなわち、同条では「１ 関連する公共の利益によって正当化されるか、もしくは当該の先住民族による自由な合意または要請のある場合を除いて、先住民族の土地または領域で軍事活動は行われない。」とし、反戦平和を強調している。
最後に、Ｂでは先住民の自決権、自治権など政治的権利が、とりわけ重視されていることである。「第三条【自決権】先住民族は、自決の権利を有する。この権利に基づき、先住民族は、その政治的地位を自由に決定し並びにその経済的、社会的及び文化的発展を自由に追求する。」「第四条【自治権】先住民族は、自らの自決の権利を行使する際に、その内部的及び地域的事項並びにその自治機能に資金を調達するための方法及び手段について自律又は自治の権利を有する。」「第八条【同化を強制されない権利】１ 先住民族及び先住民個人は、強制的に同化され又はその文化を破壊されない権利を有する。（＊以下、２で、これに係る国の責務が述べられている）」―などである。
同化主義との闘いは、諸国の先住民が闘って来た極めて重要な課題であり、第二次世界大戦後の植民地解放以後の、民族（人民）自決原則の新たな発展段階を画す。（つづく）
注1)従来から、国連は国家間の利害調整の場として捉えられてきた。しかし、「第２次国連開発の１０年」の失敗により、国連の経済社会分野の活動は７０年代に行き詰まった。これを打開したのは、経済社会理事会の下にあるＮＧＯ（非政府機関）協議制度の再生である。この制度の目的は、①経済社会理事会とその下部機関がＮＧＯから専門的な情報とアドバイスを確保すること、②世論の重要な部分を代表するＮＧＯに意見を述べる機会を与えることである。国連でのＮＧＯの活動拡大は、すべての分野とは言えないが、とりわけ環境と人権の分野で大きな役割を果たし、国家間の利害調整という国連のイメージを変革しつつある。なお、国連人権委員会は２００６年に格上げされ、国連総会の下部機関として国連人権理事会となった。